Mas o foco desse artigo não é absolutamente a defesa da gestão estatal. Pelo contrário, é preciso reconhecer que as empresas usadas como “moeda de troca” numa política de “governabilidade” pouco transparente perderam ainda mais a sua já decaída eficiência. Perante esse confuso quadro, o que é espantoso é que o termo “estatismo” continua tão pejorativo quanto antes para a maioria dos analistas econômicos. No Brasil, a alusão às atividades de estado diferentes das básicas ainda soam como um “perigoso socialismo”, de nada adiantando os exemplos dos países desenvolvidos onde nem tudo é privado.  

Ora, para ser correto, é preciso admitir que, hoje, não sabemos nem privatizar e nem gerir empresas públicas. A atuação das agências reguladoras tem se mostrado bastante distante dos interesses dos consumidores. Parecem ter sido criadas sob a égide de contratos de concessão que, de tão “sagrados”, ousam desafiar até mesmo a aritmética. Colocam-se como ferozes guardiãs desses “instrumentos jurídicos perfeitos” não importando as conseqüências e nem o espírito do regime de serviço público.

Agora, o caso Belo Monte vem tornar ainda mais evidente o tipo de estado que estamos construindo. Trata-se do estado “parceiro”. “Parceria” já é um termo que não combina com a visão “antagonista” dos que ainda clamam pelo fantasma do estatismo. Pior ainda, a parceria não é com a sociedade brasileira. Ela se faz com empresas privadas sob a tortuosa lógica de que o efeito indireto dessa “sociedade” é benéfico à população em geral.

No caso da usina, não bastaram os empréstimos do BNDES a juros subsidiados (uma vez que são inferiores à taxa de captação do governo) que desafiam qualquer princípio de isonomia. Não bastaram as isenções fiscais que jogam nas costas do contribuinte parte do custo da obra. Ainda foi necessária a participação de uma empresa estatal, a CHESF, que entra no negócio da usina compulsoriamente como minoritária e sob um contrato de consórcio com nenhuma transparência.

Não pensem que o caso Belo Monte inaugura essa atitude “servil” do estado parceiro. Nos leilões de linhas de transmissão, onde essa prática foi largamente adotada, as reações dos “sem parceria” denunciam, no mínimo, a falta de isonomia.

O Jornal Folha de São Paulo do dia 13/02/2007 publica a seguinte declaração do Sr. Claudio Salles, presidente do Instituto Acende Brasil, representante de muitos investidores:

“De nada adianta uma regra de leilão perfeita se você não tem como assegurar que todos os competidores agirão pela mesma lógica de racionalidade econômica’, disse Sales, ao comentar que algumas estatais “se conformam com taxas de retorno que sequer remuneram o capital investido“.

O Valor Econômico de 13/03/2008, o mesmo representante:

“Para o presidente do Acende Brasil, não há vantagens nas novas regras, mas sim um potencial desestímulo a investimentos privados. Um grande concessionário de hidrelétrica, que pediu para não ter seu nome divulgado, teme a entrada das subsidiárias da Eletrobrás nos próximos leilões de geração com tarifas muito baixas, para forçar uma queda de preços, com taxas de retorno excessivamente baixas. É o que ele classifica de competição predatória, negada pelo ministro”.

O que o setor privado reclama é perfeitamente justo. Já que é assim, bolsa parceria para todos!

Sob esse quadro, chega às fronteiras do ridículo qualquer alusão a certo “chavismo” do atual governo. Enquanto lá o estado expulsa empresas, aqui se desdobram os tapetes vermelhos. Pelo jeito, ainda são insuficientes.

É bom que se diga que o termo, com sinônimos de tolerância ou benevolência, pode até ser confundido como uma qualidade. Não é o caso aqui. Estou me referindo á estranha, misteriosa e preocupante característica da sociedade brasileira ao não esboçar reação aos repetidos e cada vez mais generalizados desrespeitos aos direitos da cidadania.

É verdade que Sergio Buarque de Holanda, no livro Raízes do Brasil, escrito em 1936, já nos explicava que certas características do povo brasileiro têm origens na nossa colonização. Os portugueses, querendo fortuna rápida para “tornarem-se nobres” como seus dirigentes, implantaram cidades não planejadas e através de estrutura patriarcal, sempre confundida com Estado, tomavam diversas escalas de poder. Por incrível que pareça, a frase abaixo ainda continua um objetivo a ser atingido nos dias de hoje.

“O Estado não é uma ampliação do círculo familiar e, ainda menos, uma integração de certos agrupamentos, de certas vontades particularistas, de que a família é o melhor exemplo. (…) Há nesse fato um triunfo do geral sobre o particular, do intelectual sobre o material, do abstrato sobre o corpóreo e não uma depuração sucessiva”

Assim, num torvelinho de conflitos, por não separar o público do privado e por estar crivado de grupos de interesse, o estado deixa de representar adequadamente os direitos do cidadão e do consumidor. Ao mesmo tempo, o “homem cordial” de Sergio Buarque, sendo uma característica forte do brasileiro, produz um ser passivo. Ao invés de exigir seus direitos, a tendência é buscar um elo qualquer na imensa cadeia de interesses para que, por outros meios, compensações sejam atingidas. O brasileiro “aceitaria” que seus direitos sejam feridos porque, em compensação, ele também “fere” o interesse público em outras ocasiões. O “pistolão” e o “jeitinho” são os maiores resumos dessa complexa situação.

Resta perguntar se essa formação da sociedade é algo intransponível e deva ser encarado como o nosso destino. A história também apresenta exemplos onde a sociedade brasileira demonstrou grande poder de mobilização, desmentindo essa “maldição”. Portanto, a atual “pasmaceira” parece ser uma recaída.

Evidentemente, não haveria razão para que o setor energético escapasse desse padrão. Uma série de acontecimentos vem desafiando a sociedade brasileira. Empresas privadas que apresentam grande rentabilidade prestam um péssimo serviço público provocando apagões inexplicáveis. Geradores diesel espalhados pela cidade representam uma confissão de que não houve investimentos suficientes para o previsível aumento de demanda. As desculpas são estapafúrdias. Chega-se a culpar o consumidor pelo aumento da carga esquecendo-se que a esse fenômeno corresponde um aumento do faturamento! Do outro lado, a agência reguladora demonstra incapacidade de fiscalização, pois, sua intervenção, quando ocorre, vem a reboque dos problemas. Não há ação preventiva.

É importante lembrar que a privatização brasileira veio para livrar a sociedade brasileira da ineficiência estatal. O que antes me parecia injusto, já que a essa ineficiência correspondia uma brutal contenção tarifária, agora parece que realmente a crítica procede. A falta de energia que afetou 18 estados, por mais explicações que surjam, evidenciou uma falha na manutenção de isoladores dentro de uma subestação da importância de Itaberá, uma instalação sob controle de uma estatal. O que se pode esperar dessas empresas públicas quando se sabe que nunca antes na história desse país houve tantas indicações políticas para cargos de grande responsabilidade?

Não bastasse essa deterioração da confiabilidade, o preço que se paga pelo serviço hoje assusta. Sem querer aprofundar a questão, é inexplicável que o Brasil, cuja energia elétrica depende quase 90% da água, ter uma tarifa mais do que o dobro da média dos estados americanos. Há folga o suficiente para descartar todas as hipóteses de culpa de câmbio e impostos.

Ainda sobre a questão do preço, há o incrível erro algébrico dos reajustes das distribuidoras que, além de evidenciar uma incompetência do regulador, demonstra que os contratos no Brasil ganham uma “sacralidade” que desafia a própria matemática. Se o contrato diz que dois mais dois são cinco, que assim seja!

Evidentemente, dentro do quadro atual de desrespeitos aos direitos dos cidadãos, esse cenário do setor elétrico pode até ser desprezível, mas o que alinhava esse problema a todo o resto é exatamente o FECOAPÁ! Não que o indivíduo brasileiro não esteja revoltado, mas certamente ele percebe que não há canais que transformem essa inconformidade com alguma possibilidade de melhora.

Infelizmente, esse artigo também será esquecido. Vamos esperar até que algum outro evento acorde o gigante adormecido.

Quando se examinam preços dos mercados de energia elétrica de outros países, o que chama a atenção é a ampla diversidade de valores. Por exemplo, o que faria a Dinamarca ter uma tarifa residencial três vezes maior do que a média dos Estados Unidos[1]? Um problema cambial? Mas, é justificável o triplo? E entre estados americanos, com a mesma moeda, o que explicaria 1 kWh em New York ou em Connecticut custar o triplo do kWh de Idaho ou de West Virginia? Será que as empresas desses dois estados baratos estariam tendo fortes prejuízos enquanto as outras auferem altos lucros?

Muitos fatores podem influenciar essa heterogeneidade. Apenas para citar alguns, a tarifa pode ser afetada pela incidência de impostos, por uma política de subsídio cruzado, pelo custo de capital ou mesmo por uma política inibidora de consumo. Entretanto, dada a disparidade, é bastante improvável que não haja uma razão estrutural. Assim, dois aspectos merecem destaque: a matriz energética que atende aquele mercado e a política de remuneração dos investimentos adotada.

O que diferencia a hidroeletricidade de outras fontes energéticas, mesmo outras renováveis, é a longa vida útil das usinas.

O que diferencia a hidroeletricidade de outras fontes energéticas, mesmo outras renováveis, é a longa vida útil das usinas. O conceito de energia “velha” surge dessa singularidade. Durante sua existência, uma usina hídrica pode devolver à sociedade até 100 vezes a energia necessária à sua construção[2]. Isso porque o conceito de vida útil, puramente econômico, é fortemente afetado por gasto com combustível, que, para as hidráulicas, é nulo. Ao contrário, uma usina térmica usa combustível que, contabilizados, apresenta um custo variável muito alto e limita a vida útil econômica em 20 anos. Portanto, um provável fator determinante de tarifas módicas em um sistema é o simples reconhecimento dessa durabilidade das hidráulicas[3]. Se o período de concessão é de 30 anos, após esse ciclo, teoricamente, a tarifa deveria cair drasticamente. Se a política regulatória reconhece essa excepcionalidade, há chance de se ter preços baixos. Se não reconhece, há o risco de tudo virar energia nova, mais cara.

O sistema de preços capaz de distinguir essa singularidade das hidráulicas é conhecido como de “serviço pelo custo”, “remuneração garantida” ou, simplesmente, serviço público. Nenhuma relação com o fato de ser estatal ou privado. Apesar dos defeitos advindos da possibilidade de se praticar custos exagerados e da imerecida fama de ideologia “estatizante” que ganhou aqui, muitos países ainda o adotam.

O Canadá é um bom exemplo desse tipo de regulação para o setor elétrico porque, tendo matriz elétrica predominantemente hídrica e muito semelhante à brasileira, resistiu parcialmente às reformas mercantis dos anos 80-90. Duas províncias, Alberta e Ontário, alem de privatizarem suas empresas, aderiram ao modelo de mercado. Outras permanecem com o modelo assentado em empresas estatais, mas, principalmente, mantiveram o regime de serviço pelo custo (Quebec e British Columbia)[4].

Para um país desenvolvido, também não se pode dizer que o mercado Canadense não cresce. Apesar de apresentar taxas inferiores às de países subdesenvolvidos, de 1990 a 2005 o Canadá incrementou sua capacidade instalada em aproximadamente 1500 MW/ano[5].

Um morador de Toronto (Ontário) paga R$ 0,215[6] por kWh. Um habitante de Montreal (Quebec) paga quase a metade, R$ 0,13/kWh. Quem mora em Vancouver (British Columbia) paga R$ 0,133 por kWh. Não por acaso, essas duas últimas províncias são as mais bem servidas de fontes hidroelétricas. Uma visita ao site da BC Hydro e Hydro Quebec mostra que essas empresas apresentam indicadores econômicos e financeiros sólidos, apesar das módicas tarifas[7].

Os Estados Unidos também são um “desconcertante” exemplo para quem ainda acredita que o sistema competitivo conseguiu cumprir o que prometia, ou seja, menores tarifas[8]. O estado de New York ainda tem 23% da energia de hidráulicas, mas, preferiu adotar o modelo de mercado. Lá, um morador paga R$ 0,34/kWh[9]. Já no estado de Washington, no noroeste americano, 64% de sua eletricidade é de origem hídrica e, sob o regime “rate regulation”, a tarifa é menos da metade, R$ 0,14/kWh[10].  Enfim, dos 50 estados, apenas 15 desregulamentaram e adotaram modelos competitivos em seus setores elétricos. Coincidentemente, com poucas exceções, estes mercados apresentam tarifas 50% superiores aos verificados nos mercados com preços determinados via metodologia de serviço pelo custo.

O Brasil, apesar da liderança absoluta nos recursos hídricos, preferiu adotar uma profunda mudança no marco regulatório que não era consenso entre sistemas com matrizes energéticas semelhantes.

Examinando o caso brasileiro, a constituição de 1988, ironicamente considerada por alguns como “estatizante”, extinguiu o princípio da justa remuneração, constante na carta anterior. Propôs apenas que “o poder público disporia sobre a política tarifária”. Em 1993, a Lei 8.631, livre do princípio constitucional, faz a primeira alteração no conceito de remuneração garantida e termina também com a equalização tarifária entre distribuidoras. Apesar das expressivas diferenças nas estruturas dos mercados, a tarifa passa a ser regulada pelos próprios custos de cada concessionária, o que resultou na enorme assimetria atual [11].

Posteriormente, a lei 8987/95 das concessões, deu o “tiro de misericórdia“ no conceito de serviço público e abriu as portas para a mercantilização. No seu Art. 9º, dispõe que:

A tarifa do serviço público concedido será fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação e preservada pelas regras de revisão previstas nesta Lei, no edital e no contrato. § 1º A tarifa não será subordinada à legislação específica anterior.

Observe-se a inusitada e exagerada preocupação de garantir o fim da tarifa pelo custo no § 1º. Já que o princípio não era mais constitucional e o Art. 9º da lei já elimina qualquer regra anterior que estabelecesse o contrário, o parágrafo é quase como um “ato falho” revelador da absoluta necessidade da alteração conceitual.

Desse modo, com raízes constitucionais, o Brasil, apesar da liderança absoluta nos recursos hídricos, seguindo a onda “neoliberal” da década passada, preferiu adotar uma profunda mudança no marco regulatório que não era consenso entre sistemas com matrizes energéticas semelhantes.

A tarifa residencial média no Brasil de 1996 até 2008, subiu 47% acima da inflação no período. No mesmo período, a tarifa da classe industrial subiu 87% acima da inflação.

Segundo dados oficiais, a tarifa residencial média no Brasil de 1996 até 2008, subiu 47% acima da inflação no período[12]. A tarifa da classe industrial no mercado cativo, no mesmo período, subiu 87% acima da inflação. Para demonstrar o contínuo encarecimento, basta comparar a renda média da população acima de 10 anos (dado do IBGE) e a tarifa (dado da ANEEL). Em 1996 essa renda equivalia a aproximadamente 6.800 kWh. Em 2007, a mesma renda só “compraria” 3.100 kWh. Isso, em um período onde houve irrefutável aumento real do salário mínimo.

Apesar da dificuldade de se comparar preços internacionais em função das variações cambiais, a análise deve cotejar nossos preços com países ou sistemas cuja matriz elétrica é semelhante à brasileira.  Até porque, alguns, ainda regulados sob o regime de serviço pelo custo, demonstram um enorme diferencial de preço.

É indiscutível o exagerado peso dos impostos sobre a tarifa brasileira. O ICM, que é cobrado pelos estados, atinge em média 30%. Além disso, há o PIS/COFINS que taxa a tarifa em mais 6,5 %. Nas discussões sobre o setor é comum culpar a carga tributária, mas, como se pode ver a seguir, mesmo sem impostos, a energia elétrica brasileira é muito cara quando comparada a de mercados com matriz energética semelhante. Isso não quer dizer que não se deva rever essa carga de impostos, certamente um recorde no mundo.

Por exemplo, um morador do Rio paga, impostos excluídos, R$ 0,30 por kWh, muito próximo ao que paga um novaiorquino e o dobro do que paga um morador da cidade de Seatle em Washington, ambos com impostos. O que dizer então do consumidor do Maranhão, ainda impostos fora, que paga R$ 0,41/kWh, 20% a mais do que um habitante de New York incluídos impostos? Caso fossem incluídos os impostos, o Maranhense paga o dobro do Novaiorquino.

É indiscutível o exagerado peso dos impostos sobre a tarifa brasileira. Um Maranhense paga, sem impostos, R$ 0,41/kWh. O dobro do que paga um cidadão de Toronto e quase 400% da tarifa de Quebec.

A comparação com o Canadá, país com a matriz energética semelhante, apresenta resultados ainda mais preocupantes para o consumidor brasileiro. Sem impostos o carioca gasta 50% a mais que um morador de Toronto com impostos e quase três vezes o que paga um morador de Montreal com as taxas. Um morador do Maranhão, um dos estados brasileiros mais pobres, paga R$ 0,41/kWh (exclusive impostos), o dobro do que paga um cidadão de Toronto e quase 400% da tarifa de Quebec. Certamente, alguns argumentarão que tudo depende do câmbio, mas dada as expressivas diferenças, não há desvalorização plausível do real que aproxime as tarifas. Outros dirão que a razão está na amortização das usinas canadenses. Mas essa é exatamente uma das diferenciações das políticas adotadas no Brasil que precisam ser examinadas.

Os encargos setoriais, que, ironicamente, proliferaram após 1995, marco zero da reforma mercantil, poderiam ser os vilões. Entretanto, não se pode expurgar tudo da tarifa, pois, afinal, também há encargos em outros sistemas. Além disso, o que se está examinando aqui é o resultado global de uma política onde o modelo competitivo implantado se insere. Os encargos são parte.

O passo seguinte para entender melhor o problema é analisar a estrutura desses custos.

A Parcela A das distribuidoras é composta de energia comprada, via leilões de energia, e de encargos. Em 2008, em média, esta parcela correspondeu a 64% da receita. Nesses 64%, 9% são associados aos custos de transmissão e 11% são os chamados encargos “setoriais”. Ou seja, 44%, ou 28% do total, são relativos à energia comprada[13]. Examinando apenas a parcela da transmissão, praticamente 75% correspondem à custos da rede básica. O uso da transmissão de Itaipu responde por 13%. Os restantes 12% são custos de conexão, ONS e uso do sistema de distribuição. O importante é reconhecer que são todos custos do sistema.

Os encargos setoriais (11% da receita) tem como componentes: CCC (34%), CDE (29,5%), PROINFA (10%), RGR (8,9%), P&D (8,6%), ESS (6,6%), TFSEE (2,3%), CFRUH (0,1%). Nesse caso, é importante diferenciar o que seria um “peso extra” sobre a tarifa. Nessa categoria, estaria a CCC que já existia antes das mudanças do modelo, a CDE que financia o programa Luz para Todos, o PROINFA, tarifa social e P&D. A RGR que é fonte de financiamento do setor, a TFSEE da ANEEL, e CFRUH de royalties para os estados, não parecem ter a mesma natureza dos outros. Portanto, nos encargos, que respondem por 11% da tarifa, 82% são “subsídios” . Ou seja, cerca de 9% (11% x 82%) seriam “custos extras” que o consumidor carrega e que nada tem a ver com o sistema de produção[14]. Se fossem expurgados, os diferenciais em relação aos preços “cheios” dos países citados ainda seriam significativos. Mesmo descontando todos os encargos, 11% da tarifa, sem impostos, a tarifa brasileira é mais alta do que as tarifas de sistemas semelhantes com todos os impostos e encargos.

Considerados os diferenciais de renda dos países citados, pode-se imaginar o quão perverso pode ser o sistema de preços brasileiros.

O artigo não tem a pretensão de fechar questão sobre tema tão complexo. Não tem o objetivo de alterar a base ideológica-metodológica das atuais regras do setor, até porque, como explicitado anteriormente, a modelagem atual tem raízes constitucionais. Neste sentido, o importante é iniciar o debate a fim de que esse tema entre na pauta das análises de possibilidades e alternativas de aperfeiçoamentos. O que é importante enfatizar é que, ao contrário do propalado, sistemas de predominância hidráulica são uma minoria no planeta. Os que dispõem de grandes reservatórios, que possibilitam “guardar” a energia para uso futuro, são ainda mais raros, não são em nada semelhantes a sistemas de base térmica e poucos adotaram o modelo mercantil. Considerados esses pontos, a experiência brasileira pode estar trilhando um caminho arriscado. Considerados os diferenciais de renda dos países citados, pode-se imaginar o quão perverso pode ser o sistema de preços brasileiros.

As disposições constitucionais e legais vigentes exigem a realização de licitações para novas outorgas para as usinas existentes. Cerca de 20.000MW vencem até 2015.  Evidentemente, não se pretende aqui discuti-las e muito menos reformá-las. Entretanto, a realidade se impõe acima das normas e talvez revele que as escolhas feitas no passado sob a pressão de cativantes paradigmas que ruíram com a crise econômica e financeira de setembro de 2008, agora, merecem ser reavaliados. A desconfortável comparação da tarifa brasileira com a de países que dispõem de sistemas físicos semelhantes são um sintoma que clamam por um transparente e definitivo diagnóstico.

Referências

[1] Fonte: www.iea.org – Key World 2007

[2] Fonte: Hydropower and the Environment:Present Context and Guidelines for Future Action IHA May 2000

[3] Esse efeito também pode ocorrer em outras fontes energéticas, mas é mais acentuado nas hidráulicas.

[4] Fonte: http://www.hydro.mb.ca/regulatory_affairs/energy_rates/electricity/utility_rate_comp.shtml.

[5] Fonte: www.eia.gov .

[6] 1 $ Canadense = R$ 1,87. Neste valor estão incluídos os  impostos.

[7] www.bchydro.com  e www.hydroquebec.com

[8] O Public Holding Act, legislação criada em 1935 ainda é adotada em vários estados americanos. Recentemente várias tentativas de reformas dessa legislação foram levadas ao congresso. Entretanto, ainda há intenso debate e resistência quanto à sua rejeição. Para uma amostra, consultar www.citizen.org.

[9] Fonte: Energy Information Administration – www.eia.gov. “Annual Electric Power Industry Report.”

[10] 1 US$ = R$ 2. Valorizações do Real pioram ainda mais a situação.

[11] Um morador do Maranhão chega a ter uma tarifa por KWh cerca de 85% mais cara do que um morador de Brasília.

[12] Os dados de 1996 a 2002 estiveram no site da ANEEL até recentemente. Infelizmente e sem explicações sobre os motivos, hoje só constam as tarifas a partir de 2003. Outros documentos incluem essas informações hoje ausentes. Ver DIEESE – As tarifas de energia elétrica no Brasil – sistemática de correção e evolução dos valores – 2007

[13] Fonte: 4ª edição do Informativo Tarifário, elaborado pelo Departamento de Gestão do Setor Elétrico – DGSE, que integra a Secretaria de Energia Elétrica – SEE, do Ministério de Minas e Energia – MME.

[14] Na realidade, pelo menos parte desses recursos volta ao setor, pois financia eficiência energética, aumento de mercado e energia alternativa. A política de superávit primário e de contingenciamento pode represar uma parcela desses recursos.