A legislação que trata da matéria tem início na década de 1940 (Decreto-Lei nº 5.844, de 1943) e é composta, além de instruções normativas, leis, portarias, resoluções e atos declaratórios, por decretos, portarias, alvarás, ofícios, pareceres, ordens de serviço, despachos, etc. e que até hoje não foi consolidada, fazendo com que o poder de autuar se configure um verdadeiro Leviatã  em relação ao “direito de se defender” do contribuinte.

O argumento comum é o de que o contribuinte tem “todo o direito” de se defender das acusações e penas impostas, como se esse direito estivesse restrito ao oferecimento da documentação disponibilizada pela pessoa física ou jurídica junto ao órgão fiscalizador.

A fiscalização autua o contribuinte e aplica penas baseadas em dispositivos legais que ultrapassam os limites da modicidade e da simplicidade.

Usando a linguagem econômica, vultosos custos de transação estão envolvidos nessas operações, dentre eles, a contratação de escritórios especializados de advocacia e contabilidade, a cópia autenticada da documentação, o famigerado agendamento com codificação específica para tratar de tributos de natureza diferenciada, os prazos de recursos, sem falar na disposição do servidor para resolver o problema do contribuinte.

Acrescente-se a impossibilidade do pseudo-sonegador ter acesso ao crédito e de fornecer bens e serviços a outras empresas, uma vez que os processos que tramitam nos meandros da Secretaria da Receita Federal e da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional não sofrem tratamento conjunto. Ou seja, o pseudo-sonegador passa a ter que responder a duas instâncias de um mesmo governo sobre um fato comum, tornando explícito o conflito de competências no seio do próprio Ministério da Fazenda. Pode satisfazer a uma instância e não à outra, pois as interpretações não coincidem.

Os notórios casos de invasão do sigilo fiscal envolvendo servidores da receita federal se somam aos clássicos escândalos em outras esferas de governo, como o ocorrido no Estado do Rio de Janeiro durante a gestão Anthony Garotinho.

O caos tributário se implantou e prospera exatamente em função da sobrevivência de um sistema tributário desgastado e desarticulado, de técnicos, auditores e procuradores que se amparam neste sistema – isto é, meros cumpridores da lei – e que representam, no sentido weberiano, estamentos diferenciados em cada uma dessas instituições, respondendo, inclusive, aos seus próprios sindicatos.

Evidências há, deve-se louvar, de servidores que lutam por uma revolução deste estado de coisas, propondo soluções simples para este caos e todos os problemas dele decorrentes, tais como a facilidade e transparência na comunicação entre os cidadãos e os sistemas da Receita Federal–como nas operações bancárias – e, principalmente, a consolidação da legislação, tendo como princípio fundamental o entendimento de que contribuintes devem ser entendidos como pessoas físicas e jurídicas cidadãs e não como escravos da burocracia estatal.

O IRPF é considerado mais justo, pois os tributos que incidem sobre o consumo final – ou que não geram crédito – são tidos como injustos, pois não distinguem a condição econômica do indivíduo.

Mas como a prática está sempre a desafiar a teoria, resulta que, embora seja o mais equitativo dos tributos, o IRPF no Brasil se revela ainda iníquo. Para ilustrar esta injustiça tributária, são apresentados dois exemplos bastante convincentes:

Primeiro exemplo

A tabela do imposto de renda na fonte sobre a renda tributável dos assalariados atualmente em vigor (agosto de 2010) apresenta cinco alíquotas progressivas:

a) 0,0%; b) 7,5%; c) 15,0%; d) 22,5% e f) 27,5%.

A atual estrutura, vigente a partir de 1º de janeiro de 2009, é mais equitativa do que a anterior, já que introduziu dois novos intervalos de classe de renda sujeitos à incidência das alíquotas de 7,5% e 22,5%. Todavia, manteve a alíquota máxima, anteriormente existente, de 27,5%.

Se observarmos bem, a diferença entre as duas últimas alíquotas –de 5% – é inferior às diferenças entre cada uma das anteriores – 7,5%. Ou seja, a atual estrutura de alíquotas e de intervalos de classe do IRPF é injusta.

Segundo exemplo:

Pessoas com renda total mais elevada possuem maiores chances de poupar e investir em ativos financeiros e em ações, ou seja, em investimentos de capital.

Assim, dependendo do rendimento auferido, uma pessoa física que vive somente de investimentos paga menos imposto do que uma pessoa que vive somente do trabalho assalariado.

As alíquotas que incidem sobre os rendimentos do trabalho assalariado, aumentam em função da classe de renda, enquanto que as incidentes sobre os ganhos de renda fixa independem do rendimento auferido, decrescendo em função do tempo em que o capital permanece investido. Já os ganhos com renda variável (ações) estão sujeitos à uma única alíquota, isto é, o imposto pago não obedece ao critério de progressividade.

O quadro abaixo ilustra bem esta injustiça.[1]. Enquanto o Imposto de Renda Retido na Fonte incidente sobre o rendimento do trabalho cresceu na média 6,9% no período 2004 a 2008, o recolhimento referente ao rendimento do capital apresentou aumento médio de 3,3%

Mas será que este comportamento reflete o crescimento da massa de salários em valores superiores ao da renda do capital? Não.

A injustiça é mais grave, porém, uma vez que o valor referente aos salários passou de 84% dos rendimentos em 1992 para 75% dos rendimentos totais no ano de 2008. Ou seja, o valor da renda derivada das aplicações financeiras aumento mais do que o correspondente à renda do trabalho[2].

Um argumento comumente utilizado em defesa do favorecimento da tributação do capital em detrimento da tributação dos salários é da “fuga do capital”, decorrente da maior mobilidade e da sua financeirização. Tal argumento é falacioso, pois o que importa ao investidor é o rendimento líquido real auferido, ou seja, o pagamento da renda, descontada do IRPF e IOF, da inflação e da diferença cambial.

E, ao longo dos últimos, o Brasil está sempre entre os primeiros dentre os países que oferecem as maiores benesses aos detentores do capital.

A alíquota que incide sobre o lucro nas operações de renda variável é de 15% para operações normais e de 20% para operações day-trade, deduzidas as despesas de corretagem.

Além disso estão isentos do Imposto de Renda os ganhos líquidos de pessoas físicas que tenham realizado no mês vendas de ações no mercado à vista igual ou inferior a R$ 20.000,00

Como podemos constatar, a combinação de alíquotas e base de cálculo do Imposto de Renda da Pessoa Física demanda alterações no sentido de torna

[2] http://blog.insper.edu.br/cpp/index.php/author/admin/

Assim, para o governo os gestores públicos podem ver mais. Ou seja, os áulicos com curso superior e crachá podem saber de tudo, provavelmente porque possuem maior capacidade de discernimento e não ficam chocados diante dos resultados da aplicação dos recursos arrecadados com o pagamento dos nossos tributos.

A segunda classe, a dos jornalistas, deve ser levemente obliterada por um véu acinzentado capaz de esconder as partes pudendas da alocação sem critério dos nossos dinheiros. Como os jornalistas dependem da informação para nos informar, ficamos menos informados.

E para a terceira e última classe, os 180 milhões de contribuintes que tentam de maneira infrutífera traduzir a pedra de Champollion das Políticas Tributária e Fiscal e dos Sistemas Orçamentário e Financeiros dos governos?  Para o “público em geral”, segundo o Ministro, quanto mais complicado e ofuscado melhor. Os cidadãos não devem ser importunados com as más notícias, com a alocação casuística, com a ineficiência e ineficácia explícita nos resultados dos programas e projetos sociais. Para estes não deve haver transparência.

O próximo relatório da International Budget Partnership (IBP) sobre as iniciativas de transparência dos países em relação à elaboração, acompanhamento e controle da gestão dos Orçamentos Públicos (Open Budget Initiative) irá certamente registrar este retrocesso com a agravante da discriminação explícita manifesta pelo Ministro Paulo Bernardo.
A sociedade espera que a alfabetização tributária e fiscal das pessoas seja acompanhada de maior transparência e da total liberdade de acesso aos dados e informações utilizando os meios tecnológicos atualmente disponíveis.

A inequidade no acesso à informação reflete o medo que os governos possuem dos cidadãos destes reclamarem de volta a outorga do seu poder de decisão ao se depararem com a verdade sobre a injustiça tributária.

Em primeiro lugar, devemos nos lembrar dos pagamentos que fazemos por conta de serviços prestados pelos governos federal, estaduais e municipais. Passivamente pagamos taxas de exames de vestibular público, exames de habilitação para direção e licenciamento de veículos, exames para acesso às carreiras do serviço público, etc.

Não nos esqueçamos das imposições relativas às certidões dos registros de pessoas (nascimentos, identidade, casamentos, óbitos), de propriedades (imóveis e veículos) e sobre a transferência destas. E a Justiça, é um bem público? O Judiciário, poder público cujos gastos já estão incluídos no Orçamento Fiscal da União e dos Estados, mas que só funciona na base do pagamento de custas e emolumentos. Tudo pago pelos cidadãos, muito embora essas obrigações derivem de necessidades do Estado para exercer seu controle sobre nós mesmos.

As pessoas físicas também são iludidas ao prestar serviços aos governos sem serem remuneradas. Todo ano mais de 20 milhões de cidadãos elaboram a declaração do imposto de renda, outros milhões são obrigados a comparecer às repartições públicas, a preencher formulários e a pagar taxas para se defender ou reclamar sobre erros cometidos pelos órgãos públicos (multas de trânsito e lançamentos de tributos indevidos ou enviados para cobrança fora do prazo, etc.).

E o que é pior: em muitos desses casos devem inclusive contratar despachantes, advogados e contadores, às expensas dos próprios cidadãos, para destrinchar os liames “técnicos”, com toda certeza criados exatamente para aumentar o valor dos tributos invisíveis, valor este não incluído na carga tributária medida pelas Contas Nacionais.

Lembremo-nos, ainda, das imposições que incidem sobre a propriedade de imóveis e de veículos automotores e sobre a transferência destes.

Por último, a categoria de tributos mais abominável: aqueles que pagamos quando, por exemplo, compramos um litro de leite ou uma camisa. Como o consumidor pessoa física se posiciona ao final da cadeia de tributos que incidem sobre a produção de mercadorias e serviços, todos os encargos recaem sobre ele. Já que falamos sobre o leite, vejamos a seguir uma lista não exaustiva dos tributos que incidem sobre uma empresa produtora de leite longa vida e que para nós são transferidos no preço que pagamos:

1. Sobre equipamentos e instalações: IPTU, IPVA e registros cartoriais;
2. Sobre a produção: Imposto de Importação, IPI, Encargos sociais (férias, 13° salário, auxílios, etc.), Imposto sobre Serviços a ela prestados, Salário Família, Previdência Oficial, SENAI, SESI, SEBRAE;
3. Sobre Vendas: ICMS – sem crédito tributário, pois o leite in natura inicia a cadeia;
4. Sobre o Faturamento: PIS, COFINS;
5. Sobre a Renda e o Lucro: IRPF e CSLL, após abatidas as despesas.

Até que o próximo desastre urbano ocorra, as negociações sobre os bilhões de reais do governo federal a serem investidos na infra-estrutura das grandes metrópoles continuarão dominando os segmentos do espaço político reservado pela imprensa.

Os apoios, as coligações, as votações dos destaques e os ataques dos “sem palanque” nortearão os critérios de alocação do orçamento de 2011, a ser pilotado pelo próximo (ou próxima) presidente da república.

Nada será alocado para resolver os problemas recorrentes das grandes cidades no que respeita à ocupação desordenada e ao ab(uso) do solo urbano. Muito será “investido”, curiosamente, porém, sob a forma de gastos correntes, pois os contratos estarão associados a “serviços” de construção de equipamentos, a maioria deles supérfluos, sem articulação com as reais necessidades locais.

Como exemplo, temos: kartódromos, helipontos, pórticos e imagens de padroeiros, ou o equivalente a obeliscos e museus. Tudo regado a licitações fraudulentas, superfaturamentos e execução aprovada pelos “tribunais de faz de conta” regidos pelos vereadores (cidades do Rio e São Paulo) ou deputados indicados a partir das trocas de favores entre o Executivo e o Legislativo. Todos esperamos ver nos orçamentos municipais de 2011 a destinação de recursos para os investimentos em recuperação das áreas degradadas e de risco, em construção de redes de drenagem, de saneamento, relocalização das atividades residenciais, comerciais e industriais, na informatização dos cadastros do IPTU, na elaboração e aprovação de Planos Diretores, de Estruturação Urbana, de Redes Viárias, e outros instrumentos capazes de permitir o uso parcimonioso do solo urbano.

O Rio de Janeiro, a exemplo das demais grandes cidades, já teve suas melhores áreas urbanizadas com os tributos que todos pagam entregues por seus governantes para exploração pelo capital imobiliário, em troca do apoio financeiro às campanhas eleitorais.

As encostas e periferias não urbanizadas foram entregues sem qualquer titulação às populações carentes, em troca do apoio eleitoral à rede de políticos locais e suas ramificações estaduais e federal.

Entretanto, as águas que passaram pelo Rio de Janeiro neste início de abril de 2010 deixaram patente que os pobres perderam muito mais do que R$ 1 bilhão e que esta troca só foi favorável a quem lhes leiloou a cidade. Que a população aprenda a lição e passe a exigir do Executivo que os tributos por ela pagos sejam canalizados para a contenção das águas futuras.

Nota:

* Se o PIB brasileiro é cerca de R$ 3 trilhões e o PIB carioca representa 6% desse valor, então cada dia (1/360) de PIB carioca representa R$ 500 milhões.

Mas a União – e os Estados – só existem formalmente como representando o conjunto dos governos locais. Portanto, já está mais do que na hora de se fazer uma reforma econômica neste país, que reconheça a importância dos governos locais como os únicos e verdadeiros agentes do processo de desenvolvimento.

Uma das etapas desta reforma já se encontra em curso e está apoiada no fato de que são os governos locais que conhecem as calçadas e as esquinas deste imenso e diverso território. Os arranjos institucionais que permitem a oferta dos serviços de ensino básico, saúde e assistência social – mesmo que de forma precária – são um avanço no sentido de fortalecer a autonomia e a confiança dos governos locais e de, ao mesmo tempo, responsabilizá-los, tendo como árbitros os munícipes, atribuindo a estes a missão de exercer o controle social do gasto público.

A próxima etapa está no esquema de devolução dos tributos, que – a exemplo dos royalties – pertencem a todos os brasileiros, pois representam a riqueza da nação. Os critérios de repartição entre os entes (União, Estados e Municípios) devem estar pautados na função econômica que cada um deles desempenha no processo do desenvolvimento sustentável. Aos Municípios cabe a gestão da infra-estrutura física e social locais; aos Estados compete garantir o fortalecimento harmônico das redes de cidades de suas respectivas regiões; e à União, o gerenciamento do tecido nacional, mantendo íntegras as características e potencialidades próprias do desenvolvimento econômico em âmbito local e regional.

Assim, devem ser introduzidos novos critérios de repartição dos frutos da riqueza nacional baseados na capacidade que cada espaço econômico local possui de contribuir para o desenvolvimento sustentável, levando-se em conta a possibilidade da sua integração na rede de cidades brasileiras.

Nota:

O imbróglio da revisão dos critérios de distribuição dos royalties do petróleo traz à baila conceitos que foram objeto dos artigos “Sobre Porcos e Girafas” e “Desenvolvimento Econômico e Estrutura Tributária”.

Tomando-se os 5.600 municípios, a correlação entre os dados do PIB e suas respectivas populações é positiva e de 95%, enquanto que a correlação entre o PIB per capita e suas respectivas populações é também positiva, mas de apenas 7,6%. Tais resultados nos levam a concluir que maiores PIB ocorrem nas cidades mais populosas, mas que maiores PIB per capita – o que é desejável – ocorrem em cidades menos populosas.

A distribuição das competências dos entes federativos (União, estados e municípios) prevê a descentralização do gasto público para a provisão dos serviços de ensino, saúde e ação social, apoiada na premissa de que são os governos locais que atendem de maneira mais efetiva a estas necessidades da população.

Cabe aos governos estaduais e da União, por seu turno, prover os serviços que não estejam restritos aos espaços locais, tais como a infra-estrutura interestadual e a geração e transmissão de energia elétrica, por exemplo.

O que não está claro quando se fala em competências de governo é o seu próprio objetivo. É resolver as imperfeições do mercado no que respeita à distribuição de bens e serviços de consumo coletivo? É ser o socorrista de última instância?

A resposta é um sonoro NÃO. O objetivo deve estar associado à função precípua do Estado de agente do processo de desenvolvimento sustentável. Quanto mais eficientes os três níveis de governo em prover a infra-estrutura física e social e em desenvolver a superestrutura institucional, mais célere e sustentável será o processo de desenvolvimento.

Por que, então, o modelo adotado não funciona? Porque o Estado se restringe a resolver as imperfeições do mercado no que respeita à distribuição de bens e serviços de consumo coletivo e a ser o socorrista de última instância.

Enquanto isso, quatro mil cidades brasileiras, com potencial de crescimento capaz de efetivamente estruturar uma rede de desenvolvimento sustentável prestam-se apenas a funcionar como recebedoras de transferências de natureza assistencialista muitas delas com fins eleitoreiros e condicionadas a acordos políticos espúrios, a exemplo dos diversos mensalões.

O modelo adotado deve incorporar a revisão do sistema tributário, a fim de que à base econômica local sejam efetivamente devolvidos os impostos indiretos pagos pelos seus residentes.

O conjunto de tributos que redundam em recursos próprios das prefeituras deve ser ampliado, no que respeita às bases de cálculo e às alíquotas incidentes, pois os planos de desenvolvimento local sucumbem exatamente em razão dos governos regionais e central não aplicarem os montantes destinados em investimentos locais conforme o previsto nos seus orçamentos.

É fundamental, portanto, que se entenda o processo de desenvolvimento como tendo origem no espaço local e não nos gabinetes e salas refrigeradas dos políticos e tecnoburocratas de governos estaduais e do governo central.

John Maynard Keynes (2) utiliza o mesmo artifício de se referir aos animais – as girafas – para externar de forma clara as diferenças entre os humanos. Nesse caso, as diferenças se referem ao tamanho de seus pescoços. As girafas de pescoços menores se alimentam em menor quantidade e qualidade do que as de pescoço mais longo. Com o passar do tempo, a classe de pescoço mais longo subjuga as demais.

Enquanto porcos se manifestam, a princípio, iguais aos outros animais, e após pregam a sua “vantagem comparativa”, girafas reconhecem tal vantagem de maneira predestinada.

Ambas as parábolas demonstram que nós, humanos, temos plena consciência tanto das nossas diferenças naturais como dos resultados trágicos da outorga incondicional e descuidada do nosso poder político, quando se trata de decidir o que deve ser feito com os tributos que pagamos.

Se o sistema de mercado não resolve todos os problemas de alocação e distribuição de bens e serviços (pois muitos de nós possuímos “pescoços curtos”), devemos contribuir com a parcela dos recursos destinada à solução desses problemas pelo Estado.

Ocorre que o Estado (os porcos da fábula de Orwell) possui endereço fixo e é conhecido de todos, porém, “mais bem conhecido” de determinados grupos (outros porcos). Os membros desses grupos não são os que pagam os tributos para financiar a produção dos bens e serviços destinados ao consumo dos mais necessitados e a construção da infra-estrutura que serve a todos. A solução está em se reconhecer as diferenças dos “pescoços” e, ao mesmo tempo, definir o sistema no qual o poder de tributar e o de alocar os recursos seja representativo de todos, e não apenas de um grupo.

Referências:

•  (1) George Orwell  A Revolução dos Bichos – Editora: Globo. 1977
• (2) John Maynard Keynes – The End of Laissez-Faire – (1926). Ensaio publicado como panfleto pela Hogarth Press, em julho de 1926 e que baseou-se em palestras proferidas por Keynes, no Sidney Ball Memorial, em Oxford, em novembro de 1924, e na Universidade de Berlim, em junho de 1926. Disponível em http://www.panarchy.org/keynes/laissezfaire.1926.html

No mundo ocidental o calendário faz com que o espírito do Natal se agregue às festas da passagem de ano, potencializando todos os desejos virtuosos de fraternidade e afastando qualquer idéia associada ao egoísmo, ao individualismo e ao proveito próprio. Pensamos somente na acumulação das alegrias provenientes do simples fato de estarmos na companhia de familiares, amigos e até mesmo do nosso semelhante e incógnito próximo.

Durante sete dias os povos ocidentais põem-se a evocar princípios que, se aplicados durante os demais trezentos e cinquenta e oito dias do ano, poupariam bilhões de dólares, milhares de horas dos congressistas, juízes e advogados, e outros tantos milhares de vidas em guerras, em cirurgias mal sucedidas, fazendo ressurgir um planeta menos cinzento e mais feliz.

Quando pensamos em justiça tributária estamos nos referindo ao exercício prático da solidariedade, da parcimônia e da razoabilidade, por meio do qual cada indivíduo contribui de acordo com a sua capacidade – expressa pela renda monetária recebida – para que os serviços que consumimos de forma coletiva possam estar disponíveis a todos, no tempo, no espaço individual de consumo, na quantidade e na qualidade necessária a cada um de nós.

Entretanto, diferentemente do comportamento altruísta e voluntarioso de cidadão que naturalmente adotamos durante a semana mágica das Boas Festas, no restante do ano assumimos a postura passiva e rabugenta de meros contribuintes e consumidores de bens públicos, insatisfeitos com o que nos é devolvido pelo Estado como contrapartida da nossa contribuição.

Temos por hábito desejar Boas Festas e Feliz Ano Novo. Mas tudo não passa de desejos e aspirações sobre os quais não possuímos controle, pois sabemos como as alegrias são distribuídas nos orçamentos. Cabe a nós, amparados nos princípios da Boa Contribuição e da Boa Distribuição, fazermos com que as alegrias sejam tão bem distribuídas como distribuímos votos aos nossos próximos: de forma objetiva, contemplando na exata medida cada um dos nossos semelhantes, e de forma equitativa, reconhecendo as diferenças que existem entre cada um de nós, seja no dimensionamento da nossa contribuição, seja na alocação de recursos destinados ao nosso consumo de bens públicos.

Em primeiro lugar devemos entender que para produzir os serviços ofertados (ensino fundamental e médio; saúde e assistência social, apenas para citar as funções mais evidentes aos nossos olhos) não se incorre apenas no pagamento de salários e encargos de mestres, médicos e enfermeiros e assistentes sociais, nem do material por eles utilizados (giz, gaze etc.). Uma escola para 500 alunos por turno, com 2 mil m², possui custo de construção mais instalação de cerca de R$ 1,5 milhão. Se funcionar em três turnos, de 7 da manhã às 10 da noite, terá custo de operação mais manutenção de R$ 1,5 milhão/ano.

Em segundo lugar, os recursos alocados para o investimento na construção e aquisição de equipamentos, instalações, móveis etc., são obtidos mediante empréstimo ou financiamento via emissão de dívida. O gasto público não se resume, portanto, ao pagamento de despesas de custeio, mas inclui também o pagamento de juros e amortizações de recursos obtidos via emissão de dívida.

Endividamento é um processo que concorre com a opção de se tributar no presente. Ou seja, o governo pode aliviar a carga de tributos hoje, caso decida, em nome da sociedade se endividar, para pagar no futuro. Mas a conta será cobrada mais adiante. Foi assim com a construção de Itaipu e com as obras de infra-estrutura urbana e de integração do território nacional que tiveram lugar durante o período 1950-1980.

Os brasileiros acima de 60 anos passaram boa parte de suas vidas com uma carga tributária na casa dos 15% a 20%. Seus filhos e netos já nasceram com a obrigação de bancar os anos dourados vividos por seus pais e avós, enfrentando uma carga situada nos 40%. Não há mágica: ou pagamos na entrada (pagamento de tributos no presente para construirmos no presente) ou pagamos na saída (pagamento de dívidas no futuro para amortizarmos o que foi construído no passado).

A questão que fica é: qual a maneira mais democrática de se decidir sobre quanto, de quem, para quem e qual a origem dos recursos a serem alocados para o gasto público?